【庄頭開講】 極端氣候，農業風險誰承擔？20160708

巡田水季刊 【庄頭開講】 極端氣候，農業風險誰承擔？

二〇一五年年初，台灣經歷了十年來最嚴重的旱災；到了年底，又遭逢史上最嚴重的寒害，重創台灣農漁業，據農委會統計，在這波寒害中，農林漁牧業產物及民間設施估計損失約三十九億元。今年春耕時節，不停歇的春雨更打亂的作物生長週期，各地陸續傳出嚴重農損。這些現象，再再顯示了極端氣候出現的頻率及強度都呈現了不減反增的趨勢，如何面對這樣的變局？顯然已成為當前刻不容緩的議題。

美濃農友的小番茄園，可見到番茄被春雨打落一地，令人心疼。（攝：李慧宜）

文／陳平軒、劉耘 圖／李慧宜、池依林、林樂昕

春雨連綿 各地災損慘重
東勢寄接梨果農林孟照表示，二〇一六年簡直就是農民的挑戰年。年初的兩波寒流、霜害，導致第一次寄接的梨花存活率僅有不到三成；待年後忍痛「翻刀」重接後，正值開花關鍵期的梨園，又遇上連綿不斷六十餘天的春雨，再次使重接後的梨花也僅有不到三成的存活率。初步評估，今年水梨的收成量恐怕只有往年的五成左右。

苗栗竹南崎頂栽種有機草莓的謝文崇也遭遇類似的狀況，連續陰雨導致果園損失慘重。為了實踐自然農法的理念，謝文崇選擇露天種植，但近一個月的春雨讓他總共銷毀兩萬顆有機草莓，估計損失二十萬。

不只是作為經濟作物的果園，糧食作物的生產亦受到極端氣候不小的影響。在竹北施行「稻麥輪作」的專業農民田守喜說，這一波氣候異象，他原先並沒有感受到太大的嚴重性；直到三月底，他的麥子有三分之二發生「穗上發芽」的情況，他才意識到衝擊。一般來說，發芽的麥子只能作為飼料級，以較便宜的價格出售，如此嚴重的損失，讓他考慮來年也許不再續種小麥了。至於稻米，則是在去年抽穗時遇到颱風、緊接著又有褐飛蝨問題，授粉與結穗都受影響。

正常開花的梨穗對照開花異常的梨穗。（攝：池依林）

從未見過的異常氣候恐怕不只這些。去年八月，雲林發生颱風與焚風，讓當地小農的芭樂葉及火龍果肉質莖枯黃。位於雲林縣水林鄉的水賊林友善土地組合農友蔡得黃表示，因為五年來的秋季都只有小雨，他將豆田都做成「平畦」（也就是沒有作畦，土堆沒有高起來），但去年秋季的連續豪雨，讓他的黑豆和黃豆田都泡在水裡，全軍覆沒；另一位豆農雖有做淺畦，卻也是不敵雨水，收成掛零。

政府災損救助？ 杯水車薪
面對極端氣候，我國目前在制度上訂有「農業天然災害救助辦法」來應對。依照現行救助辦法的做法，當有第四條所訂各項天然災害發生而有救助必要時，主管機關會先估算農損，再由地方政府查報災情面積，經災損鑑定後，符合救助辦法規定者才得以現金或低利貸款等方式救助，同產季同項農產品之補助以一次為限。這樣的規範看似美意，但現實上對農民能夠提供的幫助卻很有限。

詢問起農民對於政府災損救助的看法，得到的回應普遍是消極的。例如有農友表示，災損救助的金額，實際上遠遠不及損失的成本；亦有農友因為繁瑣的行政程序而選擇不申請，以省去來回奔波的勞力時間費用。田守喜就指出，按照標準，他的田地這次一公頃可獲救助一萬多元，但必須等待縣政府、公所、改良場來勘查認定，且整體損失要達20％以上才能申請，導致他對申請救助一事興趣缺缺。「我們農民就是看天吃飯，也不能怎樣，祂要颱風、下雨，你要怎麼辦？」田守喜說。

過去，美濃冬季氣候穩定、溫暖少雨，但近年的異常冬雨、寒害，持續考驗著農民，圖為被雨打落的小番茄。（攝：李慧宜）

試辦農業保險 東勢梨農分享經驗
一〇四年起，農委會試辦農作物天災保險，以商業保險模式針對寄接梨等高經濟作物試辦，與台中市政府各補助三分之一的保險費，以增加農民投保意願，在台中東勢栽種寄接梨的林孟照，就是參與首波試辦的六位農民之一。

林孟照首先從災損救助談起。過往農糧署對梨農的補助僅限重買梨穗的部分，一甲地要經過鑑定、達到損失百分之百，才有六萬元補助，進口梨穗的價格以中國產的每箱約八千元計算，普遍來說，一甲地需使用九至十二箱，梨穗成本已餘七萬。而人工、噴藥等成本都是自行支出，並不包含在內，因此所謂的災損救助，對許多梨農來說僅是聊勝於無。若農民選用的並非自中國進口價錢較低廉的梨穗，而是自日本進口，品質穩定但相對昂貴的梨穗，一甲地梨穗成本就要兩倍以上，災損救助更是杯水車薪。

一大片梨穗都開花異常。（攝：池依林）

而保險的部分，今年由農委會、台中市府、農民各負擔三分之一的保費，主契約是保颱風跟豪雨災損，若這些天災發生、且政府已公告補助，則理賠金便跟著政府的補助方式發款。她認為，這份保險主要是平地寄接梨而設計，但她所栽種的高山寄接梨，通常在颱風及豪雨季來臨前就會完成結果，風險最高的時期即是授粉的階段，因此保單應重新設計，針對高山寄接梨將寒害納入主契約，且若沒有農委會及市府分擔三分之二保費的誘因，她加入保險的意願不高。

台灣距離農業保險有多遠？
從林孟照女士的經驗中，可看出目前政府及投保單位對作物其氣候的基礎了解都不夠。目前任職於財團法人浩然基金會、負責執行小農復耕計畫的陳芬瑜和蘇之涵指出，政府對氣候及農業概況都無法確切掌握，累積性也不夠，要建立完整的農業保險制度，還有許多前期研究要做。

根據農委會資訊，其下設有專業農情調查員，每年固定時間調查並回報中央。但，這些基礎資料的準確性，在農民申請補助時，就可看出不足之處。例如，目前欲申請補助的農民，都需有土地所有權或明確書面租約，但在台灣的小農結構下，許多農民僅有口頭租約，因此無法申請。漁業也是一樣的狀況，漁民需有漁民證、魚塭證才能申請。另外，從老農津貼的發放爭議，也可看出政府並未無法有效區隔出真、假農民，最基本的實際務農現況與人數數據，準確度都令人存疑。

再者，芬瑜也指出，目前試辦的農業保險是由政府與富邦產險合作，但未來若要大規模辦理，便不該放任市場機制運作，例如日本的農業保險，就是全部由政府主導。此外，要建立完整的農業保險，除了掌握農民、氣候、作物的各項基本數據，對災損的理賠判定，則需要靠農業及氣象大數據的累積，作為保險分級的依據。大數據農業在日本、美國、紐西蘭等國家，都有許多成功經驗可借鏡，涵蓋資料包括品種、土壤分析、施肥、用藥、保險、灌溉、市場行銷、天氣變化、病害蟲和疾病的發生情況、等數據。

學術研究與農民的斷層
災損補助及農業保險皆是分散風險的「事後補救」措施，但政府不能每次都等到災害發生時才補救。台大農藝系退休教授郭華仁認為，假設極端氣候是可預測、有方向性的，政府應指導各地改良場進行兩個研究方向：一是作物栽培制度，例如每季要種什麼、什麼時候種；二是品種研究，例如培育耐旱、耐雨水的品種。

這些調適極端氣候的主題，國內事實上早已有許多研究成果。拿出書架上近兩年由農委會農業試驗所出版的《因應氣候變遷及糧食安全之農業創新研究》研討會論文集，其實有相當多切中問題核心的農業研究，「結果都是我們這些看不懂的人拼命在看。」陳芬瑜笑著說，顯示台灣農業政策的研究端與農民端，有著極大的斷層。

陳芬瑜以日本為例，研究單位能預估氣候暖化的具體趨勢，搭配對作物的研究，令北方的農民逐漸開始種植原本該生長在南部的作物，達到生產調節、適地勢種的效果。此外，研究單位也能估算出作物於未來十年、各地的產量。

環境給付，更積極的作為
除了末端的災損救助與產物保險，以農業多功能性為基底、從生產行為著手的「環境給付」措施，也可能會是未來面對極端氣候所必要的政策工具。

所謂「環境給付」，是承認農業除了生產作物所帶來的產值之外，尚有氣候微調、涵養地下水、氣溫調控、保護土壤、調洪蓄水、吸收溫室氣體、保存美麗地景等等環境效益。透過承認農業的多功能性，農民不再僅僅只是農作物的生產者，更是維護鄉村地景、自然環境及生態多樣性的守門人，創造許多全民共享的外部效益。

為了鼓勵農民繼續扮演這樣的角色，德國政府透過直接給付措施，給予農民所得上的支持，要求農民使用對環境有益、對生態友善的方法耕作，或維持家庭式農戶的耕作模式，以保存鄉村的優美地景。如此一來，農民透過執行符合要求的生產行為，即可獲得一定程度的收入保障；又因為此類給付乃是基於農民的「生產行為」而非「產品」，因此即使農民遭逢極端氣候導致欠收，也不致影響其基本收入的穩定性，從而能夠避免農民因為天災而造成的「血本無歸」困境。

東華大學人文創新與社會實踐中心博士後研究員、慕尼黑工業大學博士吳勁毅表示，「巴伐利亞的家庭式農戶，每年約有50％的家戶所得來自於環境給付。藉由環境給付所帶來的引導作用，不但充分發揮了農業的生態效益，也穩定了家庭式農戶的基本所得。在極端氣候已經到來的現在，無疑是穩定小農存續的重要方式。

近年的頻繁天災只是序曲，極端氣候已經迫在眉睫，面對如此龐大的挑戰，政府應要有更多元的因應方式，絕不能只停留在災損救助這種治標不治本的補救措施。

位於陽明山上的菜園，在寒流來襲時被一層白雪覆蓋。（攝：林樂昕）

【資料來源】：台灣農村陣線巡田水季刊